Colombia: Notas sobre el ordenamiento territorial.

 Jimy Ríos

Las FARC- Ejército del Pueblo propusieron un debate nacional sobre el ordenamiento territorial. Es difícil encontrar un contexto más acorde para éste debate, que el desarrollo rural y la concentración y usos de la tierra, así como la democratización de las decisiones sobre el territorio. El capitalismo ve espacios no territorios. Ve objetos no sujetos. Parafraseando al camarada Alfonso Cano, no ve personas, a menos que se las encimen en la compra de las tierras. 

 No es coincidencia que después de 20 años de la constituyente de 1991 e igual número de propuestas legislativas, se haya promulgado la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011). O que el gobierno tenga la iniciativa de Ley de Desarrollo Rural con alto contenido de o.t. O que la agenda legislativa en el congreso incluya el régimen departamental, municipal y de las áreas metropolitanas.

O que ya caminen procesos de “regionalización” que superan la escala departamental, a saber, la Altillanura (Meta y Vichada), Bogotá – Cundinamarca, el Voto Caribe y el contrato – plan emprendido por Antioquia con Chocó y Córdoba, entre otros.

Acaso, ¿Se agotó la escala departamental como espacio para la economía de sectores de la oligarquía en escalas subnacionales? ¿Cómo encaja la escala regional en la nueva espacialidad del capitalismo? ¿Son estas las regiones colombianas definidas por el afán de jugosas ganancias? ¿Serán estas las regiones en que se distribuye nuestro país para efectos de la competitividad? O, ¿Por el contrario serán otras construidas por la ocupación histórica y el uso ancestral de sus pobladores?

¿Es posible que desde abajo se diseñen POT alternativos cuando el mismo Estado define desde arriba el modelo de desarrollo? O dicho de otra manera: ¿Acaso no es demagogia del gobierno Pinocho asignarles competencias a departamentos y municipios en la definición de usos del suelo, cuando desde arriba se le entrega el espacio a las transnacionales?

En éste texto ubicaremos algunos de los antecedentes de éste debate en los últimos 20 años, sin olvidar que estas discusiones ambientaron las contiendas del siglo XIX. De hecho, problemas tratados entonces, aun están enquistados en éste régimen excluyente, autoritario y concentrador de la tierra. También comentaremos los aspectos que son objeto de la legislación vigente, esa que hay que acabar. Es claro que el despojo terrorista de la tierra se quiere consolidar ahora con leguleyadas.

Veremos cómo el enfoque reivindicado por el Pueblo y rechazado por tecnocratas, es el reconocimiento de la diversidad territorial. La coyuntura muestra una presencia importante de movimientos sociales regionales y locales, los cuales reivindican el reconocimiento de su forma específica de construcción territorial y mayor autonomía en los destinos de sus comunidades. La reivindicación del reconocimiento de “nuevas” territorialidades, revela la falta de coincidencia de estas con el mapa oficial, generando problemas de representación política, asignación de recursos y autonomía sobre la planeación del territorio.

1. Antecedentes.

Partamos de las palabras del comandante Alfonso Cano al contextualizar nuestra lucha: “En Colombia se desarrolló el capitalismo de una manera deforme por dos razones históricas. Una: el sistema de propiedad de la tierra que se enraíza desde la época de la Colonia, cuando en nuestro territorio el imperio español repartió a través de una figura jurídica llamada encomienda y otra la mita, que repartía tierras y minas y les encimaba la mano de obra de los indígenas, determinó una conformación política y económica muy particular y muy propia de Colombia. Por otro lado como una incidencia en esa conformación está la injerencia total de los Estados Unidos.”

Posteriormente, en medio de luchas intestinas, gran parte de la actividad política del siglo XIX, giró en torno de discusiones sobre la distribución del poder y la distribución espacial del mismo. Los congresos, las plataformas políticas de las fuerzas sociales, las agendas de negociación y los contenidos que  logran caracterizar las constituciones así lo demuestran. Como cierre de estas discusiones se destaca la redacción de las constituciones de 1863 (federalismo) y 1886 (centralismo), siempre favorables hasta hoy, a la concentración de la tierra y del poder.

En medio de las reformas se dio el debate sobre la conveniencia o no de mantener las fronteras de las secciones en que estaba dividido el territorio o, si por el contrario, abría la posibilidad de crear unas nuevas. Si bien el debate se resolvió manteniendo la división de los Estados soberanos, y sólo se cambio el nombre de Estado por el de Departamento, también es cierto que al dejar la posibilidad de crear nuevas secciones y divisiones, implícitamente se defendía  la idea de mermar el poder de localismos y gamonales, dejando abierta la posibilidad de crear otras divisiones.

Sólo después de recién iniciado el siglo XX, se logró la creación de nuevos departamentos y secciones que ya no guardaban fidelidad con los límites de la anterior división territorial.  Esto exigió además, transformaciones en el orden fiscal y de representación. El gobierno de Reyes, salió en defensa de la idea de centralizar el poder en el Estado y en el presidente. Convertidos los Estados soberanos en departamentos, estos últimos continuaron siendo el ámbito geográfico del clientelismo político. Las luchas políticas del bipartidismo por el poder, se convierten en una variable configuradora del ordenamiento territorial en Colombia. (Miguel Borja, 2001).

El Ordenamiento Territorial en la década de1990.

La década de los años ochenta del siglo XX, se caracterizó por las supuestas reformas hacia la descentralización, las cuales incluían la elección popular de alcaldes, las juntas administradoras locales y la participación ciudadana en la planeación del desarrollo. Promesas incumplidas que marcaron el antecedente más cercano para que el o.t. lograra llamar de nuevo la atención de la Asamblea Nacional Constituyente en 1991 y en las siguientes recetas neoliberales.

En el escenario de la Constituyente se examinó “la problemática del régimen político-administrativo, ante la evidencia del desfase entre las funciones, competencias e interrelaciones entre la Nación y las entidades territoriales frente a la evolución cada vez más acelerada, de nuevas realidades y tendencias en las relaciones de la sociedad con el territorio y el creciente propósito de la descentralización”. (Cuadernos de o.t. 25)

Luego de promulgada la constitución y con un congreso entregado a los dictámenes del FMI y al paramilitarismo, se redactaron leyes con un tratamiento parcial y en ocasiones paralelas. Así, los problemas territoriales se intentaron resolver de manera simplista, cortoplacista y atendiendo la superficie del asunto. Si es que acaso, esa es la intención: resolver.
En el trasfondo de las soluciones parciales y de titubeos, se encuentra por supuesto el tema que involucrará la decisión sobre un nuevo mapa, una nueva distribución del poder, un nuevo modelo de desarrollo, un nuevo Estado. Asunto que por demás, no es fácil resolver con la LOOT. La recién promulgada en 2011, tampoco da cuenta de un verdadero consenso sobre el horizonte de Colombia en esta materia.
El “Desarrollismo legislativo.” Un elemento central del diagnóstico sobre el o.t. en Colombia fue la ausencia de la LOOT y los efectos políticos y técnicos que ello implica para la administración del Estado y el desarrollo en la escalas hacia abajo. Y no por que necesariamente con ella se resuelva el tema del o.t., sino por lo que devela su ausencia.
La Unidad de Desarrollo Territorial del DNP, esperaba resolver con la LOOT, nada más ni nada menos que “la gobernabilidad, desinstitucionalización y ausencia del Estado en algunos puntos de la geografía nacional; violencia regional y local, uso inadecuado de los recursos, deterioro ambiental, marginalidad de los sectores sociales; confusión y duplicidad de funciones entre entidades y niveles del Estado; falta de reconocimiento de la diversidad cultural y étnica de las regiones y de los territorios indígenas”

A cambio de la LOOT entonces, en la década de 1990 el ejecutivo y el legislativo permitieron la proliferación de normas que tratan de manera parcial y fragmentada el objeto de esta Ley Orgánica. Esa fue una de las expresiones del denominado “desarrollismo constitucional”. Se expidieron gran cantidad de leyes sin ninguna articulación, causando  duplicidad en funciones y paralelismo entre las normas. Desorden que terminó siendo un correlato al despojo de la motosierra.

Entre esas leyes se encuentran las siguientes: La ley 60 de 1993 por la cual se dictan las normas orgánicas sobre distribución de competencias; la ley 136 de 1994 por la cual se dictan las normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los Municipios; la 152 de 1994, o ley orgánica del plan de desarrollo; ley 128 de 1994, o ley orgánica de las áreas metropolitanas. Acto legislativo 012 de 2001; ley 617 y demás reformas a la ley 60 citada. Estas leyes, se sumaron a las disposiciones vigentes sobre descentralización y fiscos municipales, expedidas en la segunda mitad de la década del 80.

Un caso especial de confusión se presentó al promulgar la Ley 388 de 1997 sobre el Ordenamiento Territorial (LOT). Luego de varios años de formulación, radicación  y discusión de proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT); en un momento en que el país esperaba modificar la estructura y la organización territorial del Estado, con ingenuas expectativas de democratización, el Congreso expidió esta ley, generando, incluso, confusiones “semánticas” con la LOOT. Aquella ley tiene un énfasis espacial, en la transformación de los usos del suelo y se inclina más por el derecho urbanístico. Así, el o.t quedó reducido sólo a su dimensión espacial, local-municipal y de usos del suelo específicamente urbano.

Algunos de los elementos del diagnóstico del o.t. en los 90s y que persisten hasta hoy, presentados de manera resumida son los siguientes.

La División político administrativa. Parece haber consenso en torno a la afirmación según la cual la división político-administrativa no responde a las características de cada región y a su proceso de cambio permanente. Una reivindicación democrática tiene entre sus propósitos fundamentales adecuar la organización del Estado a las nuevas realidades políticas, sociales y económicas. No a las demandas del militarismo y del capitalismo.
En las reflexiones sobre la organización político-administrativa existe un marcado  disenso en relación con la estructura territorial y con el número de escalas que la debe componer. Es el caso de la escala intermedia entre el municipio y la Nación; unos plantean la región, otros la provincia, y otros defienden el departamento y el área metropolitana. Sobre esto no hubo acuerdos en la constituyente, y se le delegó la tarea al Congreso que tampoco lo ha resuelto. De otro lado, también se presentan problemas de límites entre las actuales escalas.

Distribución de competencias. Se alega que, como consecuencia del desarrollismo legislativo, en las entidades territoriales, junto a las entidades administrativas, se generan choques administrativos y duplicidad de funciones como se anotó anteriormente. Los principios de concurrencia y coordinación son frecuentemente  vulnerados o insuficientes. Es aquí donde se puede preguntar: ¿Es posible que desde abajo se diseñen POT alternativos cuando el mismo Estado define desde arriba el modelo de desarrollo?

Es obvio que no hay consenso sobre los factores que definen una organización político administrativa, es decir las escalas subnacionales. Al no haberlo se termina imponiendo por la fuerza. Hay diversos factores: la guerra, el capitalismo, la cultura, lo étnico, lo ambiental, lo electoral, los criterios fiscales. La insurgencia ha sido parte de la construcción del territorio colombiano, muy a pesar de la oligarquía y los analistas prepago. Los militares lo saben. Un elemento más para el carácter beligerante de las FARC.

Esta es una de las razones, para que el Ejército del Pueblo sea una voz autorizada al proponer criterios: “En el marco del reordenamiento territorial colocamos como primordial el propósito de la producción agrícola que garantice el abastecimiento nutricional y alimentario de la población. Se propone el aumento de las áreas efectivamente cultivadas, al menos a 20 millones de hectáreas y se reivindican la economía campesina y sus territorios (Zonas de Reserva Campesina y Zonas de producción campesina de alimentos) como principales productores y abastecedores de alimentos que son.

Los territorios indígenas y afrodescendientes también deben ser considerados territorios de producción de alimentos y ser estimulados con programas específicos.

Creación de nuevos asentamientos rurales para la producción agrícola y de alimentos. El reordenamiento territorial debe contemplar la construcción de nuevos asentamientos para la organización de la producción de bienes agrícolas. Tales proyectos se harían en espacios aledaños a los centros de consumo.”

Otro elemento de diagnóstico es el asunto fiscal de la descentralización. O de manera más precisa, “fiscalistas”. Las debilidades en esta materia han obstaculizado el equilibrio y la igualdad regional, la democracia y el cumplimiento de las funciones asignadas y en general la descentralización ratificando el centralismo y el presidencialismo, así como la posibilidad financiera real de creación de entidades territoriales.

En este sentido, vale la pena recordar que el contexto de éste debate sobre el o.t. tiene como correlato el avance del modelo neoliberal y las reformas del Estado, entre ellas el ajuste fiscal. En este marco ha de plantearse la pregunta por la posibilidad financiera del reordenamiento territorial colombiano bajo las normas del Consenso de Washington.

Consecuente con el neoliberalismo, recordemos que el gobierno de Andrés Pastrana avanzó en proyectos dirigidos a mermar el valor de las transferencias de la Nación a los entes territoriales, modificando la ley 136 de municipios y la ley 60 de competencias. Los argumentos fueron de carácter fiscal, concretamente en los gastos de funcionamiento. En tal dirección, se promulgaron el acto legislativo 012, la ley 617 y la 715 para modificar las anteriores disposiciones. Recursos que fueron trasladados a la guerra contra el Pueblo, al pago de la deuda externa, a la corrupción y a mantener la clientela electoral.

Además se imputa la crisis fiscal de los departamentos, al hecho de que ellos cumplen un papel ejecutor pese a que los constituyentes habían definido para esa entidad territorial el papel de promotor. El año pasado (2012), el contador general de la Nación alertó sobre la deuda de estas entidades territoriales. Pero como no entregarles recursos para que ejecuten algo, si esta escala es importante para la reproducción del clientelismo de las mafias electoreras en especial del congreso.

El diagnóstico de o.t. lo resumió el DNP-Unidad de Desarrollo Territorial, cuando justificaba la LOOT en los 90s, con su contribución a superar estos problemas: “desajuste de los actuales niveles y formas de organización político-administrativa para gobernar y orientar el desarrollo territorial, conflictos del uso del suelo, aumento de los desequilibrios regionales, aglomeraciones urbanas sin planificación, desintegración territorial y marginalidad, políticas que no consultan la heterogeneidad regional del país, dificultad para que el régimen político-administrativo incorpore la diversidad en los niveles de desarrollo y las realidades culturales, cultura institucional individualista, conflictos sociales y políticos por delimitaciones territoriales, poco aprovechamiento de los canales de participación de la sociedad civil, falta de claridad y cruce de competencias entre entidades y niveles de gobierno, debilidades institucionales de las entidades para la organización territorial, entre otros asuntos”

En términos de las FARC, el diagnóstico es aún más claro en 2013: “un ordenamiento autoritario del territorio, en el que éste se concibe como un mero instrumento para la obtención de jugosas ganancias mediante la extracción inmisericorde de los recursos naturales, o es inscrito dentro de estrategias militares de consolidación para proteger a los grandes capitales, o para imponer relaciones de poder basadas en el ejercicio estructural de la violencia estatal y paramilitar.”

2. El objeto de la LOOT.

En un primer acercamiento, y sólo desde el punto de vista de la tecnología estatal, el o.t. tiene por objeto los asuntos de la distribución del poder y del espacio. Hacen parte de este, la organización territorial, la descentralización, la autonomía regional y local; así como la división político- administrativa, la creación de entidades territoriales y la estrategia fiscal para operar. También los usos del suelo y las competencias que sobre esto tienen las escalas subnacionales como los departamentos y municipios u otras que fueran creadas (provincias y regiones). En el futuro socialista, las comunas por ejemplo.

En términos constitucionales, de la organización territorial del Estado se ocupa el título XI de la Constitución de 1991. Allí quedaron definidos los elementos del objeto la LOOT: la descentralización, la definición de las competencias de las entidades territoriales y la creación de las mismas, así como los temas de la autonomía y las finanzas.

En cuanto a la creación de entidades, el articulado constitucional dice que “fuera de la división general del territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, la cual podrá darles carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se “constituyan”, en los términos de la Constitución y la ley.” Gozan de autonomía para la gestión de sus intereses; tienen los derechos de gobernarse por autoridades propias; ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar de las rentas nacionales.

Los objetivos de la ley 388 de 1997 sobre ordenamiento territorial son letra muerta. Así lo demuestra la realidad colombiana al leer que dicha ley se propone “El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres.”

Qué tal a la hora de evaluar el objeto: Artículo 6o. Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: 1. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. 2. El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital. 3. La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos. El ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras.

A su turno, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011), fue anunciada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), “para elevar la competitividad”. Léase: para elevar las ganancias de la oligarquía y de las transnacionales. El entonces ministro del interior Germán Vargas la presentó como “el marco general del nuevo modelo de desarrollo territorial”.
Artículo 1o. Objeto de la ley: dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial.
En otra oportunidad con más espacio podemos comentar de manera detallada esta ley. Adelantar ahora que llama la atención por el contexto en el cual es aprobada, caracterizado por una gran presión del capital nacional y extranjero sobre las tierras más productivas del país.
A esto se suma una suerte de “regionalización” como se anotó al comienzo del texto. En este sentido, al presentar la LOOT, el gobierno dijo que las Regiones que deseen ser Entidades Territoriales, deberán prepararse y ensayar como Regiones Administrativas y de Planificación. Entonces: ¿las están preparando?  Por ahora con burocracia cero, sin presupuesto, sin cargos y sin circunscripción electoral.
A los departamentos les asigna la competencia de determinar escenarios de uso y ocupación del espacio. A los municipios reglamentar usos del suelo de acuerdo con las leyes. Optimizar los usos disponibles de las tierras. Pero insistimos: ¿es posible cuando la tierra se ha vendido a intereses extranjeros? Por solo plantear una pregunta al respecto.
Para terminar.

Los intereses económicos y, en especial, en materia de propiedad de la tierra y usos del suelo, fueron gran parte de los obstáculos a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Pasaron 20 años y 20 iniciativas legislativas antes de que el gobierno de Santos la sacara adelante. Tal vez son esos mismos intereses los que hoy lo permitieron, en particular con los proyectos de explotación a gran escala por parte de las transnacionales y la propia oligarquía.

En su momento, Orlando Fals Borda dijo: “Casi no habrá ningún gran propietario o político profesional que acepte de buena gana algún ajuste de límites que lleve a la disminución de su poder personal territorial, lo cual explica en buena parte las resistencias del Congreso nacional para expedir” la LOOT.

Superando el enfoque espacialista, el o.t. pone en discusión el Estado y el modelo de desarrollo. Pone en cuestión el modelo de ocupación transnacional definido desde arriba a favor de la explotación de los recursos naturales. Cuestiona además las decisiones sobre el territorio. El capitalismo ve espacios no territorios. Es decir, parafraseando al camarada Cano, no ve personas a menos que sean encimadas en la compra de la tierras.

Visto desde perspectiva histórico cultural, el o.t. es producto de la interacción de colectivos humanos en procesos de larga duración, y su relación con/en espacios geográficos determinados; procesos culturales, económicos, sociales, políticos y de producción de conocimiento. La historicidad resalta la ocupación diferenciada del espacio por parte de una comunidad, la cual hace la diferencia con relación a otra.
Incluye la cultura, en el sentido de la relación vivir el espacio y vivir de él. Es un proceso en el cual se genera identidad y pertenencia con el territorio. Resume la relación tierra – hombre; sociedad – espacio. La perspectiva histórica muestra la representación del espacio y la acción social en él, la huella marcada de los colectivos en la tierra. En esta dimensión se reconoce el poblamiento, la regionalización, el crecimiento demográfico no controlado y la demanda por recursos y espacio para la producción y reproducción de la vida. Para el buen vivir, dicen las FARC.

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